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31 mars 2014

Tout près ou très loin : le déplacement des lieux pertinents de l’action publique

Le récent épisode de pollution atmosphérique qu’a connu la France en ce mois de mars s’est terminé de curieuse façon. Après plusieurs jours de montée inexorable de la concentration de particules fines dans l’air, le gouvernement a décidé d’instaurer la circulation alternée des véhicules dans Paris et les villes avoisinantes, puis le vent a soufflé, les particules se sont dispersées et tout est rentré dans l’ordre.

Mais pourquoi donc est-ce le gouvernement qui a décidé la circulation alternée ? Pourquoi est-ce l’exécutif national qui s’est soudain mis en devoir de réglementer la circulation locale ? Pourquoi, s’agissant d’une affaire locale, n’est-ce pas le conseil municipal de Paris ou le conseil régional d’Ile-de-France qui est intervenu ? Est-ce le gouvernement qui a voulu montrer sa capacité à agir en s’emparant d’un sujet qui n’est pas véritablement de son ressort ? Est-ce la gouvernance du Grand Paris, encore inachevée, qui s’est avérée défaillante et a forcé le gouvernement à se substituer à elle ? Et si la pollution atmosphérique s’était installée à Lyon, Brest ou Maubeuge, est-ce que le gouvernement serait aussi intervenu, ou bien s’est-il mobilisé seulement parce que l’incident s’est produit dans la ville capitale ?

Cet incident, pour anecdotique qu’il soit, est révélateur de la grande confusion qui règne aujourd’hui sur la gouvernance de l’action publique, la détermination des lieux pertinents où doivent se prendre les décisions, se piloter les stratégies en la matière.

Pour dire les choses plus précisément : alors que nous avons été habitués par des siècles d’Etat nation et de gouvernement centralisé à considérer l’Etat comme le lieu majeur d’impulsion de l’action publique, nous voyons peu à peu s’affirmer un nombre croissant d’enjeux d’intérêt général pour lesquels cet échelon n’est tout simplement plus adéquat.

En voici trois exemples, dans trois domaines volontairement très différents.

Premier exemple : le changement climatique. De deux choses l’une : ou bien il s’agit de prévenir le changement climatique, et alors seule est susceptible d’avoir un impact une action supra-nationale, un effort coordonné des principaux pays émetteurs de gaz à effet de serre pour limiter leurs émissions ; mais on voit que les négociations en ce sens, poursuivies depuis tant d’années, n’ont jusqu’à présent rien donné. Ou alors il s’agit d’atténuer les conséquences d’un changement climatique devenu inévitable en raison de l’incapacité des Etats à s’entendre sur un effort partagé, et alors c’est localement que peuvent être prises les mesures les plus efficaces. A titre d’exemple, la ville de Paris se fixe pour objectif de végétaliser 314 hectares de toitures d’ici 2020, ce qui devrait permettre de faire baisser les températures sur son territoire de deux à trois degrés en période de canicule estivale. De même, pour réduire les émissions de CO2 dans l’atmosphère, la fluidification de la circulation en ville ou encore le développement de l’auto-partage et du co-voiturage sont des leviers bien plus puissants que la normalisation des véhicules ou la taxation accrue du carburant.

Deuxième exemple : la monnaie. Voilà bientôt quinze ans qu’en adoptant l’euro, la France a renoncé à sa souveraineté monétaire, souveraineté toute relative d’ailleurs car, comme l’ont expérimenté bien des pays titulaires de leur propre monnaie au cours des années passées, dès lors qu’une devise est librement convertible et adossée à une économie ouverte aux échanges, alors les flux entrants et sortants, déclenchés parfois par des turbulences de marché sans rapport avec l’économie réelle, font fluctuer la valeur de la monnaie bien au-delà de ce qu’une banque centrale nationale peut tenter de réguler. Mais au moment même où l’Etat n’a plus de capacité monétaire, on voit surgir ici et là, en France et dans d’autres pays européens, des monnaies locales complémentaires, à l’échelle d’un territoire, souvent à l’initiative de collectivités territoriales soucieuses de solvabiliser une demande locale qui ne peut s’exprimer en euro, de redonner un pouvoir d’achat, fût-il limité, à une population touchée par la crise.

Troisième exemple : l’action sociale ou, plus exactement, à la frontière entre l’action sociale et le droit pénal, la lutte contre la mendicité forcée des enfants. Il faut se reporter, à ce sujet, à l’excellente étude récemment publiée par Julien Damon, qui propose des pistes d’action face au problème désormais massif à Paris et dans plusieurs grandes villes de France, de mendicité mettant en cause des enfants roms, tantôt des nourrissons placés entre les mains d’adultes, qui ne sont généralement pas leurs parents, pour attendrir les passants, tantôt des jeunes enfants obligés à mendier par leurs parents. Le propos n’est pas ici de détailler cette étude mais d’en souligner un aspect, résumé dans cette phrase de l’introduction, qui rejoint le sujet de gouvernance que nous voulons illustrer ici : « Ces propositions sont des contributions versées aux débats des élections municipales et européennes. Car c’est à ces deux échelles, et non à celui de l’État, que le problème peut être valablement abordé. »

On pourrait allonger à l’envi cette liste de cas où l’action publique, autrefois naturellement considérée comme d’initiative nationale, doit aujourd’hui être reconfigurée à d’autres échelons de gouvernance pour retrouver de sa pertinence : tantôt des échelons supra-nationaux, tantôt des échelons locaux.

Mais au-delà de l’accumulation d’exemples, il est intéressant d’observer la montée en puissance des travaux théoriques sur ce sujet, sous la plume à la fois d’analystes et de prescripteurs de l’action publique. En voici deux témoignages.

Tout d’abord, le dernier ouvrage de Benjamin Barber, professeur de sciences politiques à la City University of New York, ancien conseiller du Président Bill Clinton, intitulé « If Mayors Ruled the World: Dysfunctional Nations, Rising Cities« . L’auteur part du constat que les maires, un peu partout dans le monde, sont devenus les élus politiques les plus respectés et, à bien des égards, les plus efficaces dans la résolution des problèmes qui leur sont confiés. Il explique ce constat par le fait que les villes sont les lieux où se manifestent de la manière la plus pressante à la fois les opportunités et les difficultés de notre temps. Il en déduit que, si nous espérons apporter des solutions aux enjeux essentiels de notre vie économique et sociale, alors c’est au niveau municipal que devront se construire les stratégies d’action. Et pour ce qui dépasse le ressort territorial, Benjamin Barber préconise que l’on constitue un « Parlement des maires », une assemblée composée de maires de grandes villes qui aurait pour mission d’une part de diffuser les bonnes pratiques, d’autre part d’amender les politiques nationales ou internationales sur les points où elles entravent l’efficacité de l’action locale.

Cette idée d’un réseau de grandes villes comme aiguillon d’une meilleure gouvernance mondiale se retrouve sous la plume de la prestigieuse Oxford Martin Commission for Future Generations, mise en place sous l’égide de l’université d’Oxford, présidée par Pascal Lamy, ancien directeur général de l’Organisation Mondiale du Commerce, et destinée à proposer des solutions aux problèmes majeurs de notre temps. La première proposition de la commission consiste à remédier à l’inefficacité des actuelles instances de gouvernance mondiale, qu’il s’agisse des organismes des Nations Unies ou des G8, G20 et autres, en créant une coalition dite « C20-C30-C40 » rassemblant vingt pays (C de countries), trente entreprises multinationales (C de companies) et quarante villes (C de cities) pour élaborer des stratégies pertinentes contre le changement climatique, les inégalités et le sous-développement.

Des cas pratiques de plus en plus nombreux d’un côté, des ébauches de théorisation en train de se construire de l’autre : cette idée du déplacement des lieux pertinents de l’action publique vers les villes nous invite – tout spécialement nous Français, plus férus d’étatisme que nos voisins – à revisiter de fond en comble nos modèles politiques et administratifs. Sans doute en puisant dans l’histoire (les cités-Etats de la Renaissance), sans doute en puisant dans la géographie (les Etats fédéraux qui nous entourent), mais plus profondément en réexaminant pour nous-mêmes, à l’aune des caractéristiques de notre pays et de ses composantes ici et maintenant, quelques questions fondamentales : quelle est la valeur ajoutée de l’Etat ? Quelles sont les missions que lui seul peut et doit exercer ? Quels sont les critères qui font qu’une ville peut prétendre devenir métropole ? Comment penser alors l’articulation politique des métropoles et de leur hinterland ? Enfin comment passer du point A au point B, d’une gouvernance par l’Etat à une gouvernance par les villes ?