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19 décembre 2013

Un Etat pour quoi faire, et comment ?

L’Institute for Public Policy Research a récemment publié, sous le titre « The relational state », une passionnante collection d’articles qui invite à repenser les finalités et les modalités de l’action publique pour les mettre au diapason de l’époque.

Le thème central est la conviction, désormais partagée par nombre d’observateurs, que notre modèle actuel d’action publique est à bout de souffle, arrivé à la fin d’un double cycle : un cycle politique et un cycle managérial.

Sur le plan politique, les auteurs suggèrent qu’après l’Etat puissance publique (« the State that does something to people ») et l’Etat service public (« the State that does something for people »), nous entrons maintenant dans une période nouvelle : « the State that does something with people » – une période où la nature des problèmes à régler implique que les citoyens eux-mêmes s’en emparent.

RelationalState

 

L’Etat puissance publique est celui des fonctions régaliennes, celui qui prélève l’impôt et punit les criminels ; les citoyens sont ses assujettis. L’Etat service public est celui des prestations rendues, celui qui dispense les soins médicaux, les allocations sociales, l’enseignement gratuit ; les citoyens sont ses usagers, voire ses clients. Mais ces deux Etats s’avèrent largement impuissants face à toutes sortes d’enjeux collectifs qui dépendent de comportements individuels : le décrochage scolaire, l’intégration des personnes immigrées, le maintien en bonne santé des personnes atteintes de maladies chroniques, etc. Pour résoudre ces problèmes-là, qui deviennent les problèmes majeurs de notre époque, l’Etat doit se faire architecte de l’engagement des individus – n’être plus un « delivery state », qui rend des services, mais un « relational state », qui crée les conditions pour que chacun s’implique.

On retrouve les mêmes effets de cycle sur le plan managérial. La gestion publique vit, depuis une trentaine d’années, sur le paradigme du « new public management », fortement affirmé dans les pays scandinaves et anglo-saxons, plus timidement en France. Cette doctrine managériale appelle à fonder l’efficacité de l’administration sur deux mécanismes, précédemment absents, « targets and markets » : d’une part la définition d’objectifs (et ce qui va avec : des budgets de programme, des rémunérations variables, des évaluations de performances), d’autre part l’introduction de mécanismes de marché ou quasi-marché (privatisation de certaines entités, externalisation de certaines fonctions, mise en concurrence, benchmarking).

Le new public management est né dans les années 1980 de l’épuisement du modèle précédent, celui de l’administration bureaucratique, qui faisait confiance à l’expertise des fonctionnaires, à la planification de l’action publique et à la rationalisation des choix budgétaires. Il correspondait bien à un Etat service public, dont le but était de délivrer des services de la manière la plus efficiente possible, de même que l’administration bureaucratique correspondait bien à un Etat puissance public, dont l’essence était d’affirmer son autorité.

Chacun de ces modèles garde une part de pertinence, mais aucun d’entre eux n’est adapté aux nouveaux enjeux de l’action publique, dont la solution dépend de l’engagement des citoyens. Le rapport de l’Institute for Public Policy Research esquisse la cartographie suivante, à titre indicatif, pour délimiter les territoires.

RelationalStateCarto

Au-delà de cette analyse des cycles politiques et managériaux qui marquent la conception de l’Etat, les articles de la collection rassemblée par IPPR ouvrent une réflexion fondamentale sur la question de la légitimité de l’action publique. Tout se passe comme si, depuis plusieurs décennies, « ceux qui nous gouvernent » – élus et hauts-fonctionnaires – avaient, délibérément ou non, articulé la légitimité de l’Etat sur son efficacité : efficacité macro-économique et politique consistant dans la promesse, implicite et parfois explicite, d’améliorer notre niveau de vie et celui de nos enfants ; efficacité micro-économique et managériale consistant dans l’engagement d’améliorer le service rendu par l’administration aux usagers, plus rapide, plus personnalisé, plus facile d’accès. « Faites ce que je vous dis et vous deviendrez plus riche, faites ce que je vous dis et vous serez plus vite servi. »

Dans le sillage de la crise économique, de la nécessité de rééquilibrer les finances publiques et de la perspective de plus en plus probable de longues années de croissance économique morose, voire nulle, cette double promesse n’est plus crédible. Et alors le risque est fort de voir le mécanisme se retourner et la double crise d’efficacité, macro et micro, se transformer en crise de légitimité. On en voit les prémisses avec la montée des extrêmes en politique et l’érosion du consentement à l’impôt.

L’antidote à cela, c’est bien sûr de retrouver une stratégie de compétitivité et de croissance économique, de même qu’une gestion plus économe de la dépense publique ; mais c’est aussi de rendre aux citoyens le contrôle du service public – pas seulement une fois de temps en temps en votant, mais au quotidien, en s’impliquant dans les mille et un domaines de l’action publique qui structurent notre vie de tous les jours, de la santé à l’éducation en passant par la sécurité et l’entretien des espaces publics. Ils n’en seront certes pas plus riches pour autant, mais du moins seront-ils davantage maîtres des paramètres de leur vie.